公共价值是我国彩票事业健康发展的方向

2020年7月27日，是我国福利彩票33周岁生日。33年来，福利彩票事业经过高速发展，成长为年均销售2000亿元的产业，成为我国福利和公益发展的重要事业部门。体育彩票从1994年开始发行至今，经历了和福利彩票类似的过程。福利彩票和体育彩票的发行已经成为我国筹集社会公益事业发展资金的极为重要的渠道。

不过，在取得辉煌成就的同时，随着我国经济社会的发展，彩票事业也面临一些新情况和新挑战。2018和2019年，我国彩票业发展经历了过山车式的销量变化，2018年彩票销量创历史最高。2019年监管部门出台严格监管措施，对高频快开和竞猜类彩票游戏进行包括降低开奖频次和竞猜场次等严格限制后，我国彩票销量急速下滑。如何看待近几年相关部门的监管政策？如何面对彩票销量的下滑？今后我国彩票业将如何走向？彩票发行管理机构在这样的环境下如何策略性发展？

我国彩票的公共价值

近几十年许多发达国家的公共部门盛行新公共管理运动，强调公共部门应该向私人部门学习，倡导顾客导向和公共服务供给的市场化，追求服务成本的降低、服务效率的提升与服务质量的改善。

但近些年来，围绕着新公共管理运动碰到的问题，出现了对新公共管理运动的理论反思，包括公共服务理论和公共价值理论等。这些理论反对主要从效率的角度分析问题，认为要考虑到政府提供的公共服务和产品的复杂性，强调政府在公共服务市场化中要回归公民权利、增进公共利益、强调公共部门的责任，推动公共价值的创造。马克·莫尔认为，公共部门需要根据环境的变化和他们对公共价值的理解，改变组织职能和行为，为社会创造公共价值。

我国彩票的公共价值是什么？借用公共价值理论的分析框架，则福利彩票和体育彩票的公共价值可分为四个维度：一是提供各类彩票游戏产品，满足社会公众对彩票游戏的需要或者娱乐的要求；二是通过销售彩票产品筹集到社会公益资金，并用于社会公益领域；三是通过彩票的销售、公益金的筹集和使用，在社会上弘扬公益理念、塑造良好的社会氛围；四是维持或者提升公众对彩票的信任，以及对于公共部门的信心。前两个维度是实物层面的，表现为“取之于民，用之于民”。后两个则属于价值层面的，既是对“公益、慈善”精神和文化的弘扬，也是对“取信于民”的承诺和兑现。

彩票是一种特殊的产品。由于其具有一定的博弈性，有成瘾的可能性，从而有可能对购彩者个人效用产生副作用，彩票的这种特质，决定了彩票公共价值的四个维度中，第三和第四个维度极其重要。

因此，判断一个彩票游戏对于彩票公共价值的影响，需要从公共价值的四个维度进行综合分析。2015年监管部门对互联网售彩的禁止、2019年对高频快开游戏的开奖频率的调整、对竞彩游戏场次数的限制等，都是相关部门在综合公共价值四个维度的分析后，对彩票市场进行的干预。

彩票公共价值可适时调整

公共价值并不是一成不变的，而总是存在于特定的情境中。例如，1987年开始试点发行的时候，福利彩票主要扮演筹集短缺的社会福利资金的角色。当时彩票发展的社会大环境是，从政府部门到社会公众对博彩业整体持非常负面的态度。因此发行福利彩票时，彩票的博弈性和娱乐性被有意弱化，而是强调“有奖募捐”，突出彩票公益金筹集的价值。33年来我国经济社会飞速发展，社会福利水平有了很大的改善。近几年我国彩票年均销量在4000亿至5000亿元，年均筹集公益金1000亿元以上。我国社会福利资金短缺的状况大为缓解。与福利彩票发行之初相比，发行销售彩票进而筹集短缺的社会福利资金的公共价值相对弱化了。而一些彩票游戏在推高销量的同时对彩民的副作用和对社会的负外部性在加剧积累。社会上对彩票的负面看法也在增加，彩票的合理性受到一定的威胁。

在现今的时代情境中，彩票的公益价值的侧重点显然发生了变化，彩票监管机构、彩票发行管理机构的发展战略也需要相应调整。公共价值的确定，需要公共部门根据环境和他们对公共价值的理解，与社会上不同的利益相关者进行双向沟通来确定。与一些经济水平与我国接近、而彩票发展水平较高的国家比较，我国彩民占比偏低。与此同时，从我国在禁售互联网彩票之前的彩票销量增长和2018年世界杯期间竞彩的销量增长情况看，我国还存在较大的潜在彩民群体。因此，如果通过优秀的游戏设计，使“多人少买、寓募于乐、重玩轻博、理性投注”，则不仅能够提升彩票销量，增加公益金的集聚，还能够增加公益理念的传播，进而增加彩票的合法性。

助推相关部门实现彩票公共价值

新时期要实现彩票的公共价值，需要发展低博弈性、突出健康娱乐性的彩票，例如即开型彩票。但从近些年不同彩票游戏的发展趋势看，即开型彩票在前些年增长乏力，在彩票总销量中占比持续下降。如何应对这个问题？

政府规制理论近些年的一个理论前沿，是强调政府在对一些产业或者产品进行规制时，可以采取助推的策略，即规制部门不仅要擅长使用约束和限制的规制工具，还应该发挥主观能动性，对规制对象进行价值偏好的引导，“助推”他们做出不仅有益于自身，而且有益于公共价值的选择。对我国的彩票事业而言，相关部门不能仅仅对现有彩民的偏好进行被动回应，或者不顾广大彩民需要而采取一刀切限制甚至取消某些游戏，而是要对社会上与彩票相关的多个利益群体的偏好进行沟通，在供给侧进行改革和创新，通过巧妙的彩票游戏设计，精心的渠道安排和营销手段，引导广大已有彩民和潜在彩民参与到重娱乐、轻博弈的彩票游戏中。近两年，福利彩票在即开型彩票的游戏的设计和发行、渠道拓展、营销创新方面做了很多探索，已经取得一定的成效。

在我国，彩票事业的公共价值，需要福利彩票和体育彩票两个系统、不同部门在多个环节相互配合，通过监管部门的策略性的政府规制，通过彩票机构的产品设计、渠道创新和公益营销，通过公益金管理部门的公平、公正、公开的公益金分配和绩效管理，共同推动我国彩票的“激发民众善心，汇聚大众善行，服务公众利益，增进公众福祉”的公共价值的实现。

（作者为中国社会科学院大学经济学院副教授）